Flucht und Asyl
Millionen von Menschen verlassen jedes Jahr ihre Heimat auf der Suche nach Frieden, Schutz und einem besseren Leben. Die Vereinten Nationen sind in Sachen Migration, Flucht und Vertreibung vielseitig aktiv. Denn oft sind Menschen auf ihrem Weg aus der Heimat besonders schutzlos gegenüber Ausbeutung und anderen Menschenrechtsverletzungen.
Die Motive, die Menschen zur Migration bewegen, sind nicht immer klar voneinander isolierbar. Sie können vielfältig miteinander verwoben sein. Ein Teil verlässt sicherlich freiwillig oder aufgrund struktureller Zwänge seine Heimat. Sie sind auf der Suche nach Veränderungen, Arbeit oder versuchen so einer wirtschaftlichen Perspektivlosigkeit, Armut oder Hunger zu entfliehen. Ein anderer großer Teil dieser Millionen Menschen emigriert auf Grund von Kriegen, Konflikten, Verfolgung und Diskriminierung. Diese Menschen wurden vertrieben oder fliehen. Das Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) schätzte die Zahl der Menschen auf der Flucht im Juni 2023 auf mindestens 108,4 Millionen. Dazu zählten Binnenvertriebene, Flüchtlinge, Asylbewerberinnen und -bewerber sowie Rückkehrerinnen und Rückkehrer. Krieg bleibt nach Angaben des UNHCR die Hauptursache für weltweite Flucht und Vertreibung.
So stehen Flucht und Vertreibung in direktem Bezug zu Menschenrechtsverletzungen oder mangelnden Standards im Menschenrechtsschutz in den Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen. Wenn Menschen vor Hungersnöten, vor ethnischer Gewalt, Verfolgung, Krieg und Konflikten fliehen, dann ist es offensichtlich auch darauf zurückzuführen, dass die entsprechenden Heimatländer nicht in der Lage oder willens sind, die Menschenrechte ihrer Bevölkerungen zu garantieren beziehungsweise zu achten.
Für eine spezifische Gruppe dieser Millionen von Menschen auf der Flucht haben die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen schon früh ein umfangreiches Schutzinstrument geschaffen: Das Recht auf Asyl und das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge. Die Vereinten Nationen haben somit Flüchtlingen eine gesonderte Schutzbedürftigkeit zugeschrieben. Sie steht auch im Kontrast zur Schutzrelevanz von anderen Gruppen, die emigrieren, wie zum Beispiel Binnenvertriebene oder Wanderarbeiterinnen und -arbeiter. Eine gesonderte Rolle im UN-Flüchtlingsschutz spielt das Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästinaflüchtlinge im Nahen Osten (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East - UNRWA), da es sich als einziges Hilfswerk langfristig nur eine bestimmte Gruppe von Flüchtlingen kümmert.
Asyl als Menschenrecht
Das Recht, Asyl zu suchen, ist ein grundlegendes Menschenrecht. Artikel 14 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verbrieft es wie folgt:
„(1) Jeder hat das Recht in andere Länder vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen. (2) Dieses Recht kann nicht in Anspruch genommen werden im Falle einer Strafverfolgung, die tatsächlich aufgrund von Verbrechen nichtpolitischer Art oder aufgrund von Handlungen erfolgt, die gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen verstoßen.“
Das Recht, Asyl zu suchen, steht jedoch unter staatlichem Vorbehalt. Demnach ist es das Recht eines jeden Menschen vor Verfolgung über Landesgrenzen hinweg zu fliehen und in einem anderen Staat Asyl zu beantragen. Das Recht „zu suchen“ beinhaltet jedoch keineswegs ein Recht, Asyl „zu erhalten“. Die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen haben sich so im Aushandlungsprozess der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte Souveränitätsrechte gesichert. Die verantwortlichen Stellen in den jeweiligen Staaten haben demnach die Möglichkeit, der Bitte um Asyl nicht nachzukommen. Das Recht, Asyl zu suchen, ist als Individualrecht zu verstehen. Das bedeutet, dass dieses Menschenrecht individuell eingefordert werden kann.
Im Aushandlungsprozess der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (1948) gerieten die Vertreter der Mitgliedstaaten in einen Disput, der den zweiten Paragraphen des Rechtes betraf. Es herrschte Uneinigkeit darüber, welche Gruppe von Verfolgten dieser Paragraph vom Menschenrecht, Asyl zu suchen, ausschließen würde. Es oblag nämlich den jeweiligen Staaten zu definieren, welche Straftaten als „politisch“ oder „nichtpolitisch“ einzustufen waren. Ein weiteres, bis heute gültiges Problem, wurzelt in der Bürde eines jeden Menschen auf der Flucht, beweisen zu müssen, dass dieser tatsächlich verfolgt wird.
Das Recht, Asyl zu suchen, und zu genießen kann nicht von anderen Menschenrechten isoliert betrachtet werden, sondern steht in enger Korrelation zu diesen. Diese Tatsache wird auch im Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge bekräftigt und festgeschrieben. Flüchtlinge erhalten durch dieses Abkommen keineswegs „mehr“ Menschenrechte als Andere. Vielmehr wird in dem Abkommen die besondere Schutzbedürftigkeit dieser Gruppe unterstrichen.
Genfer Flüchtlingskonvention und das Protokoll von 1967
Die Grundlage des heutigen internationalen Flüchtlingsschutzes bilden das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1951 (auch als Genfer Flüchtlingskonvention bekannt) und das dazugehörige Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1967. Das Abkommen mit seinem Zusatzprotokoll gilt als das erste völkerrechtlich bindende, multilaterale Abkommen über den Schutz von Flüchtlingen. Eng verflochten mit dem in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verbrieften Recht, Asyl zu suchen (Artikel 14), definieren diese beiden Abkommen unter anderem den Begriff „Flüchtling“ (siehe rechte Spalte) und damit auch, wer das Recht hat, Schutz vor Verfolgung zu erhalten, also Asyl zu genießen. Des Weiteren verpflichtet das Abkommen die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen zur Achtung einer Vielzahl weiterer Menschenrechte von Flüchtlingen.
Die Genfer Flüchtlingskonvention galt bis zur Annahme des Zusatzprotokolls 1967 in New York nur für Menschen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Abkommens geflohen waren und beschränkte sich auf den europäischen Kontinent. Schnell wurde den Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen jedoch klar, das sich die Flüchtlingsproblematik im Zuge immer neuer Kriege und Konflikte nicht auf die Flüchtlingsströme des Zweiten Weltkrieges beschränken würde. Das Zusatzprotokoll hob deshalb die zeitliche und regionale Beschränkung des Abkommens von Genf auf, „in der Erwägung, dass seit Annahme des Abkommens neue Kategorien von Flüchtlingen entstanden sind [und] das es wünschenswert ist, allen Flüchtlingen im Sinne des Abkommens unabhängig von dem Stichtag des 1. Januar 1951 die gleiche Rechtsstellung zu gewähren“ (Protokoll von New York).
Mittlerweile haben 145 Mitgliedstaaten das Abkommen und das Zusatzprotokoll ratifiziert (Stand: April/2016). Die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen haben 1951 das Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) mit der Aufgabe betraut, die „Durchführung der internationalen Abkommen zum Schutz der Flüchtlinge zu überwachen, und [festgestellt,] dass eine wirksame Koordinierung der zur Lösung dieses Problems getroffenen Maßnahmen von der Zusammenarbeit der Staaten mit dem Hohen Kommissar abhängen wird“ (GFK). Der Schutz von Flüchtlingen und die Bearbeitung von Asylanträgen obliegt somit aber weiterhin den Vertragsstaaten. Das UNHCR überwacht und begleitet die Bemühungen der Mitgliedstaaten im Flüchtlingsschutz und trägt dabei zum Beispiel auch Verantwortung dafür, Staaten aufzufordern das Menschenrecht Asyl zu suchen zu respektieren.
Die Rechtsstellung von Flüchtlingen
Obwohl die Genfer Flüchtlingskonvention nicht explizit zu den zentralen Menschenrechtsverträgen der Vereinten Nationen zählt, nehmen Menschenrechte in diesem Abkommen eine zentrale Rolle ein.
Das Abkommen bestimmt das Recht von Flüchtlingen, sich innerhalb des Gastlandes frei zu bewegen (Art. 13 AEMR; Art. 26 GFK), das Recht auf Bildung (Art. 26 AEMR; Art. 22 GFK), das Recht auf Religionsfreiheit (Art. 18 AEMR; Art. 4 GFK), das Recht auf Arbeit (Art. 23 AEMR; Art. 17-19 GFK) und das Recht auf öffentliche Fürsorge (Art. 23 GFK) sowie das Recht auf Vereinigungsfreiheit (Art. 15 GFK). Zusätzlich gelten für Flüchtlinge die sogenannten absoluten Menschenrechte wie das Verbot, Folter unterworfen zu werden oder in Sklaverei zu leben.
Dem Abkommen liegen zwei weitere allgemeine Prämissen zu Grunde. Erstens dürfen Flüchtlinge nach Artikel 3 der GFK nicht innerhalb der eigenen Gruppe unterschiedlich behandelt werden und zweitens sollten die Staaten bestrebt sein, Flüchtlingen die oben zugesprochenen Rechte in der gleichen Form zu gewähren, wie ihren eigenen Staatsangehörigen.
Ausweisung und Inhaftierung von Flüchtlingen
Eines der Kernelemente des Abkommens ist das sogenannte Zurückweisungsverbot (Art. 33 GFK) von Flüchtlingen in Staaten, in denen ihnen Menschenrechtsverletzungen drohen (engl. Non-refoulement). Die Unterzeichnerstaaten haben sich neben dieser Einschränkung aber das Recht vorbehalten, unter bestimmten Umständen auch bereits anerkannte Flüchtlinge wieder ausweisen zu können (Art. 32 GFK). Der Genfer Flüchtlingskonvention zu Folge dürfen Flüchtlinge, die illegal in ein Gastland einreisen, nicht für diese Tat bestraft werden. Dieser Artikel gilt zwar nur unter bestimmten Vorraussetzungen, soll jedoch verhindern, dass das Recht Asyl zu suchen als Straftat geahndet wird oder Haft zur Abschreckung angewendet wird (Art. 31 GFK). Ein Asylgesuch ist demnach ein legaler Akt, auch wenn die Einreise illegal erfolgt ist. Das Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen hat zu dieser Thematik die UNHCR-Richtlinien zur Haft von Asylsuchenden und Alternativen zur Haft beschlossen.
Rechte und Pflichten
Zusätzlich zu den in der Genfer Flüchtlingskonvention verbrieften Menschenrechten, birgt das Abkommen aber auch Pflichten für Flüchtlinge. So lautet Artikel 2 der Konvention: „Jeder Flüchtling hat gegenüber dem Land, in dem er sich befindet, Pflichten, zu denen insbesondere [die] Verpflichtung gehört, die Gesetze und sonstigen Rechtsvorschriften sowie die zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung getroffenen Maßnahmen zu beachten“.
Das Kernprinzip im Flüchtlingsschutz: Non-Refoulement
Non-Refoulement steht im internationalen Völkerrecht für das Verbot der erzwungenen Rückkehr von geflüchteten Menschen in ihr Land oder ein Drittland, in denen ihnen Verfolgung, Folter oder andere schwere Menschenrechtsverletzungen drohen würden. Das Prinzip beruht auf Artikel 33 der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951. In Artikel 33(1) heißt es:
„Keiner der vertragschließenden Staaten wird einen Flüchtling auf irgendeine Weise über die Grenzen von Gebieten ausweisen oder zurückweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde.“
Diese Definition wurde im Laufe der Zeit näher bestimmt, so dass heute nicht nur die vertragsschließenden Staaten der Vereinten Nationen an das Non-Refoulement-Prinzip gebunden sind, sondern als Teil des Völkergewohnheitsrechts alle Staaten. Ebenso fallen unter das Prinzip nicht ausschließlich nach der Konvention anerkannte, sondern alle Menschen, die sich auf dem Territorium eines Staates aufhalten oder an seinen Grenzen Asyl suchen. Sogar Binnenvertriebene sind unter dem Prinzip des Non-Refoulement geschützt.
Non-Refoulement wurde in zahlreichen weiteren Vertragswerken der Vereinten Nationen und ihrer Organisationen aufgenommen. An dieser Stelle seien beispielhaft Artikel 7 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte von 1966 sowie Artikel 3 des Übereinkommens gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe von 1984 genannt. Im Ursprungsdokument, der Genfer Konvention, findet sich in Artikel 33(2) außerdem eine Ausnahme, durch die Non-Refoulement außer Kraft gesetzt werden kann: „Auf die Vergünstigung dieser Vorschrift kann sich jedoch ein Flüchtling nicht berufen, der aus schwer wiegenden Gründen als eine Gefahr für die Sicherheit des Landes anzusehen ist, in dem er sich befindet, oder der eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Staates bedeutet, weil er wegen eines Verbrechens oder eines besonders schweren Vergehens rechtskräftig verurteilt wurde.“ Diese Gründe müssen sorgfältig und gewissenhaft belegt werden und mit den Rechten des geflüchteten Menschen abgewogen werden (vgl. UNHCR-Leitlinien zur Auslieferung und zum Internationalen Flüchtlingsschutz).
Sogenannte „diplomatische Zusicherungen“ eines Herkunfts- oder Drittstaats, die Menschenrechte der betroffenen Person zu achten, werden in diesem Zusammenhang als Grundlage für eine Auslieferung von internationalen Menschenrechtsorganisationen sehr kritisch bewertet. So mahnt zum Beispiel Human Rights Watch, dass es keine Durchsetzungsmechanismen für solche „Versprechen“ gibt. Somit setzen die ausweisenden Ländern die Ausgelieferten bewusst der Gefahr aus, Opfer von Menschenrechtsverletzungen zu werden. Im Umgang mit Personen unter Terrorismus-Verdacht wurden Fälle dokumentiert, in denen Menschen trotz der desaströsen Menschenrechtssituation in ihrem Ursprungsland den jeweiligen Behörden ausgeliefert wurden. Gerade im Bereich Terrorismus ist es durch hohe Geheimhaltungsstufen schwierig, die Einhaltung von Non-Refoulement zu gewähren.
Begriffserklärung: Was unterscheidet einen Flüchtling von einem Asylbewerber?
Migration:
Die Internationale Organisation für Migration (IOM) definiert Migration als die „Bewegung einer Person oder einer Gruppe von Personen, entweder über eine internationale Grenze hinweg oder innerhalb eines Staates. Es ist eine Bevölkerungsbewegung, die jegliche Art von Bewegung von Menschen, egal welcher Länge, Zusammensetzung oder Gründe umfasst; sie beinhaltet Migration von Flüchtlingen, Vertriebenen, Wirtschaftsmigrierenden und Personen, die aus anderen Gründen abwandern, einschließlich Familienzusammenführung." Diese Definition kann positive wie negative Migrationserfahrungen beinhalten. Des Weiteren benennt die IOM neben der internationalen Dimension von Migration auch die nationale, wenn beispielsweise aufgrund von Bürgerkrieg oder Naturkatastrophen Menschen zu Binnenflüchtlingen oder -vertriebenen werden (engl. Internally Displaced Persons). Neben Flüchtlingen sind Wanderarbeiterinnen und -arbeiter eine weitere Gruppe, denen ein gesonderter Schutzstatus im Menschenrechtsregime der Vereinten Nationen gewährt wurde. Deren Schutzrechte sind jedoch nicht annähernd so robust mandatiert wie die von Flüchtlingen.
Flüchtling:
Als ein Teil der weltweiten Migrationsströme genießen Flüchtlinge auf Grundlage des Internationalen Rechts besonderen Schutz durch die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen.
Bisher galt laut Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 (Art.1) eine Person nur dann als Flüchtling, wenn sie sich „aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will; oder die sich als staatenlose infolge solcher Ereignisse außerhalb des Landes befindet, in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte, und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will“.
In dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1951 bezog sich diese Definition zusätzlich nur auf Personen, „die infolge von Ereignissen, die vor dem 1. Januar 1951 eingetreten sind“ geflohen sind. Diese Einschränkung wurde jedoch mit dem New Yorker Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1967 aufgehoben. In einem weiteren Schritt haben die Vereinten Nationen auf Drängen des UNHCR auch geschlechtsspezifische Verfolgung als Fluchtmotiv anerkannt. Frauen, die vor Diskriminierung und sexueller Gewalt fliehen, haben somit auch die Möglichkeit, als Flüchtlinge anerkannt zu werden (vgl. UNHCR-Richtlinien zum Internationalen Schutz).
Insgesamt wird hierbei davon ausgegangen, dass Personen, die vor Verfolgung und Diskriminierung fliehen, einen anderen Schutzstatus erhalten sollten als Menschen, die auf Grund von Armut, Naturkatastrophen und Konflikten emigrieren. Letztere sind für die Mitgliedstaaten demnach bisher weniger schutzrelevant. Dieser Umstand kann aus menschenrechtlicher Perspektive durchaus kritisch bewertet werden. Das UNHCR vertritt dabei im Gegensatz zu einigen Mitgliedstaaten die Position, dass die Tatsache der Schutzlosigkeit im Heimatland für eine Anerkennung als Flüchtling genügen sollte und keine Spezifizierung der Fluchtmotive notwendig sei. Flüchtlinge sind demnach also auch Migrantinnen und Migranten, denen aber ein anderes Schutzbedürfnis zugesprochen wird. Flüchtlinge unterscheiden sich jedoch auch von Asylbewerberinnen und -bewerbern.
Asylbewerberinnen und -bewerber:
Dem UNHCR zu Folge sind Asylbewerberinnen und -bewerber Personen, die Anspruch darauf erheben, als Flüchtlinge anerkannt zu werden. Diese Personen machen von ihrem Menschenrecht, Asyl zu suchen, Gebrauch (AEMR; Art. 14) und erbitten Schutz im Gastland. Diese Entscheidung treffen nationale Stellen in den Mitgliedstaaten. Sie erkennen das Gesuch an oder lehnen die Anträge ab. An dieser Stelle wird drastisch deutlich, welche Schlüsselrolle diese jeweiligen nationalen Institutionen einnehmen. Dabei sollte nicht nur Effizienz, sondern vor allem auch die gründliche Prüfung der Anträge und damit der Schutzbedürftigkeit im Vordergrund stehen. In diesen Bemühungen unterstützt auch das UNHCR die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen. In Zeiten, in denen durch Konflikte und Verfolgung Massenbewegungen von Flüchtlingen entstehen und damit eine individuelle Bearbeitung der Anträge unmöglich wird, räumt das Internationale Recht auch die Möglichkeit ein, ganze Gruppen von Menschen in den Gastländern unter Schutz zu stellen. Diese werden dann als prima-facie Flüchtlinge anerkannt. In Deutschland erhalten diese Personen subsidiären Schutz, dieser gilt nur über einen begrenzten Zeitraum hinweg und wird gewährt obwohl die geflüchtete Person nach Genfer Flüchtlingskonvention nicht als Flüchtling anerkannt wurde.
Binnenvertriebene:
Binnenvertriebene (engl. Internally Displaced Persons - IDPs) sind ebenso Migrantinnen und Migranten, fallen aber gemäß dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge nicht unter die Kategorie Flüchtling. Voraussetzung hierfür wäre, das diese Personen auf der Flucht eine international anerkannte Grenze überschreiten (siehe oben). Binnenvertriebene sind Personen, die zum Beispiel aufgrund von Konflikten, Menschenrechtsverletzungen oder Naturkatastrophen innerhalb des eigenen Heimatlandes fliehen mussten. Für ihren Schutz sind die jeweiligen Mitgliedstaaten selbst verantwortlich. Sie erhalten auf Anfrage jedoch auch Unterstützung durch das UNHCR. Die Vereinten Nationen haben 2004 zum Schutz dieser Gruppe die rechtlich nicht bindenden Leitprinzipien zum Umgang mit Binnenvertriebenen herausgegeben (engl. The Guiding Principles on Internal Displacement). Die Empfehlungen sollen die Mitgliedstaaten ermahnen, den Schutz von Binnenvertriebenen zu gewährleisten.
