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Flucht und Asyl

Millionen von Menschen verlassen jedes Jahr ihre Heimat auf der Suche nach Frieden, Schutz und einem besseren Leben. Die Vereinten Nationen sind in Sachen Migration, Flucht und Vertreibung viel­seitig aktiv. Denn oft sind Menschen auf ihrem Weg aus der Heimat besonders schutz­los gegen­über Aus­beutung und anderen Menschen­rechts­ver­letzungen.

Überfülltes Flüchtlingsbot aus einem Helikopter fotografiert.
Ein überfülltes Flüchtlingsboot im Mittelmeer (Foto: The Italian Coastguard/ Massimo Sestini)

Die Motive, die Menschen zur Migration bewegen, sind nicht immer klar von­einander isolier­bar. Sie können viel­fältig mit­einander verwoben sein. Ein Teil verlässt sicher­lich frei­willig oder auf­grund struktureller Zwänge seine Heimat. Sie sind auf der Suche nach Veränderungen, Arbeit oder versuchen so einer wirtschaftlichen Perspektiv­losigkeit, Armut oder Hunger zu entfliehen. Ein anderer großer Teil dieser Millionen Menschen emigriert auf Grund von Kriegen, Konflikten, Verfolgung und Diskrimi­nierung. Diese Menschen wurden vertrieben oder fliehen. Das Flüchtlings­hoch­kommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) schätzte die Zahl der Menschen auf der Flucht im Frühjahr 2016 auf etwa 60 Millionen. Dazu zählten Binnen­vertriebene, Flüchtlinge, Asyl­bewerbe­rinnen und -bewerber sowie Rück­kehrerinnen und Rück­kehrer. Krieg bleibt nach Angaben des UNHCR die Haupt­ursache für welt­weite Flucht und Vertreibung.

So stehen Flucht und Vertreibung in direktem Bezug zu Menschen­rechts­ver­letzungen oder mangelnden Standards im Menschen­rechts­schutz in den Mitglied­staaten der Vereinten Nationen. Wenn Menschen vor Hungers­nöten, vor ethnischer Gewalt, Verfolgung, Krieg und Konflikten fliehen, dann ist es offen­sichtlich auch darauf zurück­zuführen, das die entsprechenden Heimat­länder nicht in der Lage oder willens sind, die Menschen­rechte ihrer Bevölkerungen zu garantieren bzw. zu achten.

Für eine spezifische Gruppe dieser Millionen von Menschen auf der Flucht haben die Mitglied­staaten der Vereinten Nationen schon früh ein umfang­reiches Schutz­instrument geschaffen: Das Recht auf Asyl und das Abkommen über die Rechts­stellung der Flüchtlinge. Die Vereinten Nationen haben somit Flüchtlingen eine gesonderte Schutz­bedürftigkeit zugeschrieben. Sie steht auch im Kontrast zur Schutz­relevanz von anderen Gruppen, die emigrieren, wie zum Beispiel Binnen­vertriebene oder Wander­arbeiterinnen und -arbeiter. Eine gesonderte Rolle im UN-Flüchtlings­schutz spielt das Hilfs­werk der Vereinten Nationen für Palästina­flüchtlinge im Nahen Osten (UNRWA), da es sich als einziges Hilfs­werk langfristig nur eine bestimmte Gruppe von Flüchtlingen kümmert.

Asyl als Menschenrecht

Ein Treck von Flüchtlingen im Sonnenuntergang.
Asylsuchende in Griechenland (Foto: IRIN/ Jodi Hilton)

Das Recht, Asyl zu suchen, ist ein grundlegendes Menschen­recht. Artikel 14 der All­gemeinen Erklärung der Menschen­rechte verbrieft es wie folgt:

„(1) Jeder hat das Recht in andere Länder vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen. (2) Dieses Recht kann nicht in Anspruch genommen werden im Falle einer Straf­ver­folgung, die tat­sächlich auf­grund von Verbrechen nicht­politischer Art oder aufgrund von Handlungen erfolgt, die gegen die Ziele und Grund­sätze der Vereinten Nationen verstoßen.“

Das Recht, Asyl zu suchen, steht jedoch unter staat­lichem Vor­behalt. Demnach ist es das Recht eines jeden Menschen vor Verfolgung über Landes­grenzen hinweg zu fliehen und in einem anderen Staat Asyl zu beantragen. Das Recht „zu suchen“ beinhaltet jedoch keines­wegs ein Recht, Asyl „zu erhalten“. Die Mitglied­staaten der Vereinten Nationen haben sich so im Aushandlungs­prozess der Allgemeinen Erklärung der Menschen­rechte Souveränitäts­rechte gesichert. Die verantwortlichen Stellen in den jeweiligen Staaten haben demnach die Möglich­keit, der Bitte um Asyl nicht nachzu­kommen. Das Recht, Asyl zu suchen, ist als Individual­recht zu verstehen. Das bedeutet, dass dieses Menschen­recht individuell ein­ge­fordert werden kann.

Im Aushandlungs­prozess der Allgemeinen Erklärung der Menschen­rechte (1948) gerieten die Vertreter der Mitglied­staaten in einen Disput, der den zweiten Paragraphen des Rechtes betraf. Es herrschte Un­einig­keit darüber, welche Gruppe von Verfolgten dieser Paragraph vom Menschen­recht, Asyl zu suchen, aus­schließen würde. Es oblag nämlich den jeweiligen Staaten zu definieren, welche Straf­taten als „politisch“ oder „nicht­politisch“ einzustufen waren. Ein weiteres, bis heute gültiges Problem, wurzelt in der Bürde eines jeden Menschen auf der Flucht, beweisen zu müssen, dass dieser tatsächlich verfolgt wird.

Das Recht, Asyl zu suchen, und zu genießen kann nicht von anderen Menschen­rechten isoliert betrachtet werden, sondern steht in enger Korrelation zu diesen. Diese Tatsache wird auch im Abkommen über die Rechts­stellung der Flüchtlinge bekräftigt und festgeschrieben. Flüchtlinge erhalten durch dieses Abkommen keineswegs „mehr“ Menschen­rechte als Andere. Vielmehr wird in dem Abkommen die besondere Schutz­bedürftigkeit dieser Gruppe unterstrichen.

Genfer Flüchtlingskonvention und das Protokoll von 1967

Flüchtlinge, die in einer langen Kolonne laufen.
Flüchtlinge aus dem Kosovo (UN Photo/UNHCR LeMoyne)

Die Grund­lage des heutigen inter­nationalen Flüchtlings­schutzes bilden das Abkommen über die Rechts­stellung der Flüchtlinge von 1951 (auch als Genfer Flüchtlings­konvention bekannt) und das dazu­gehörige Protokoll über die Rechts­stellung der Flüchtlinge von 1967. Das Abkommen mit seinem Zusatz­protokoll gilt als das erste völker­rechtlich bindende, multi­laterale Abkommen über den Schutz von Flüchtlingen. Eng verflochten mit dem in der All­gemeinen Erklärung der Menschen­rechte verbrieften Recht, Asyl zu suchen (Artikel 14), definieren diese beiden Abkommen unter anderem den Begriff „Flüchtling“ (siehe rechte Spalte) und damit auch, wer das Recht hat, Schutz vor Verfolgung zu erhalten, also Asyl zu genießen. Des Weiteren verpflichtet das Abkommen die Mitglied­staaten der Vereinten Nationen zur Achtung einer Viel­zahl weiterer Menschen­rechte von Flüchtlingen.

Die Genfer Flüchtlings­konvention galt bis zur An­nahme des Zusatz­protokolls 1967 in New York nur für Menschen, die zum Zeitpunkt des Inkraft­tretens des Abkommens geflohen waren und beschränkte sich auf den europäischen Kontinent. Schnell wurde den Mitglied­staaten der Vereinten Nationen jedoch klar, das sich die Flüchtlings­problematik im Zuge immer neuer Kriege und Konflikte nicht auf die Flüchtlings­ströme des Zweiten Welt­krieges beschränken würde. Das Zusatz­protokoll hob deshalb die zeitliche und regionale Beschränkung des Abkommens von Genf auf, „in der Erwägung, dass seit Annahme des Abkommens neue Kategorien von Flüchtlingen entstanden sind [und] das es wünschens­wert ist, allen Flüchtlingen im Sinne des Abkommens unabhängig von dem Stichtag des 1. Januar 1951 die gleiche Rechts­stellung zu gewähren“ (Protokoll von New York).

Mittlerweile haben 145 Mitglied­staaten das Abkommen und das Zusatz­protokoll ratifiziert (Stand: April/2016). Die Mitglied­staaten der Vereinten Nationen haben 1951 das Amt des Hohen Flüchtlings­kommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) mit der Auf­gabe betraut, die „Durch­führung der inter­nationalen Abkommen zum Schutz der Flüchtlinge zu über­wachen, und [fest­gestellt,] dass eine wirksame Koordinierung der zur Lösung dieses Problems getroffenen Maßnahmen von der Zusammen­arbeit der Staaten mit dem Hohen Kommissar abhängen wird“ (GFK). Der Schutz von Flüchtlingen und die Bearbeitung von Asyl­anträgen obliegt somit aber weiter­hin den Vertrags­staaten. Das UNHCR überwacht und begleitet die Bemühungen der Mitglied­staaten im Flüchtlings­schutz und trägt dabei zum Beispiel auch Verantwortung dafür, Staaten aufzufordern das Menschen­recht Asyl zu suchen zu respektieren.

Die Rechtsstellung von Flüchtlingen

Obwohl die Genfer Flüchtlings­konvention nicht explizit zu den zentralen Menschen­rechts­verträgen der Vereinten Nationen zählt, nehmen Menschen­rechte in diesem Abkommen eine zentrale Rolle ein.

Das Abkommen bestimmt das Recht von Flüchtlingen, sich inner­halb des Gast­landes frei zu bewegen (Art. 13 AEMR; Art. 26 GFK), das Recht auf Bildung (Art. 26 AEMR; Art. 22 GFK), das Recht auf Religions­freiheit (Art. 18 AEMR; Art. 4 GFK), das Recht auf Arbeit (Art. 23 AEMR; Art. 17-19 GFK) und das Recht auf öffentliche Fürsorge (Art. 23 GFK) sowie das Recht auf Vereinigungs­freiheit (Art. 15 GFK). Zusätzlich gelten für Flüchtlinge die sogenannten absoluten Menschen­rechte wie das Verbot, Folter unterworfen zu werden oder in Sklaverei zu leben.

Dem Abkommen liegen zwei weitere allgemeine Prämissen zu Grunde. Erstens dürfen Flüchtlinge nach Artikel 3 der GFK nicht innerhalb der eigenen Gruppe unter­schiedlich behandelt werden und zweitens sollten die Staaten bestrebt sein, Flüchtlingen die oben zugesprochenen Rechte in der gleichen Form zu gewähren, wie ihren eigenen Staats­angehörigen.

Ausweisung und Inhaftierung von Flüchtlingen

Eines der Kernelemente des Abkommens ist das sogenannte Zurück­weisungs­verbot (Art. 33 GFK) von Flüchtlingen in Staaten, in denen ihnen Menschen­rechts­verletzungen drohen (engl. Non-refoulement). Die Unter­zeichner­staaten haben sich neben dieser Einschränkung aber das Recht vorbehalten, unter bestimmten Umständen auch bereits anerkannte Flüchtlinge wieder ausweisen zu können (Art. 32 GFK). Der Genfer Flüchtlings­konvention zu Folge dürfen Flüchtlinge, die illegal in ein Gast­land einreisen, nicht für diese Tat bestraft werden. Dieser Artikel gilt zwar nur unter bestimmten Vorraus­setzungen, soll jedoch verhindern, dass das Recht Asyl zu suchen als Straftat geahndet wird oder Haft zur Abschreckung angewendet wird (Art. 31 GFK). Ein Asyl­gesuch ist demnach ein legaler Akt, auch wenn die Ein­reise illegal erfolgt ist. Das Flüchtlings­hilfs­werk der Vereinten Nationen hat zu dieser Thematik die UNHCR-Richt­linien zur Haft von Asyl­suchenden und Alternativen zur Haft beschlossen.

Rechte und Pflichten

Zusätzlich zu den in der Genfer Flüchtlings­konvention verbrieften Menschen­rechten, birgt das Abkommen aber auch Pflichten für Flüchtlinge. So lautet Artikel 2 der Konvention: „Jeder Flüchtling hat gegenüber dem Land, in dem er sich befindet, Pflichten, zu denen insbesondere [die] Verpflichtung gehört, die Gesetze und sonstigen Rechts­vorschriften sowie die zur Auf­recht­erhaltung der öffentlichen Ordnung getroffenen Maß­nahmen zu beachten“.

Das Kernprinzip im Flüchtlingsschutz: Non-Refoulement

Eine Schlange von Männern steht an einem Bus an. an.
Zurückweisung von Flüchtlingen in Südafrika (Foto: IRIN/ Anthony Kaminju)

Non-Refoulement steht im internationalen Völker­recht für das Verbot der erzwungenen Rück­kehr von geflüchteten Menschen in ihr Land oder ein Dritt­land, in denen ihnen Ver­folgung, Folter oder andere schwere Menschen­rechts­verletzungen drohen würden. Das Prinzip beruht auf Artikel 33 der Genfer Flüchtlings­konvention von 1951. In Artikel 33(1) heißt es:

„Keiner der vertrag­schließenden Staaten wird einen Flüchtling auf irgendeine Weise über die Grenzen von Gebieten ausweisen oder zurückweisen, in denen sein Leben oder seine Frei­heit wegen seiner Rasse, Religion, Staats­angehörig­keit, seiner Zugehörig­keit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Über­zeugung bedroht sein würde.“

Diese Definition wurde im Laufe der Zeit näher bestimmt, so dass heute nicht nur die vertrags­schließenden Staaten der Vereinten Nationen an das Non-Refoulement-Prinzip gebunden sind, sondern als Teil des Völker­gewohnheits­rechts alle Staaten. Ebenso fallen unter das Prinzip nicht ausschließlich nach der Konvention anerkannte, sondern alle Menschen, die sich auf dem Territorium eines Staates aufhalten oder an seinen Grenzen Asyl suchen. Sogar Binnen­vertriebene sind unter dem Prinzip des Non-Refoulement geschützt.

Non-Refoulement wurde in zahlreichen weiteren Vertrags­werken der Vereinten Nationen und ihrer Organisationen aufgenommen. An dieser Stelle seien beispiel­haft Artikel 7 des Internationalen Pakts über bürger­liche und politische Rechte von 1966 sowie Artikel 3 des Über­ein­kommens gegen Folter und andere grausame, unmensch­liche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe von 1984 genannt. Im Ursprungs­dokument, der Genfer Konvention, findet sich in Artikel 33(2) außerdem eine Aus­nahme, durch die Non-Refoulement außer Kraft gesetzt werden kann: „Auf die Vergünstigung dieser Vor­schrift kann sich jedoch ein Flüchtling nicht berufen, der aus schwer wiegenden Gründen als eine Gefahr für die Sicher­heit des Landes anzusehen ist, in dem er sich befindet, oder der eine Gefahr für die All­gemein­heit dieses Staates bedeutet, weil er wegen eines Verbrechens oder eines besonders schweren Vergehens rechts­kräftig verurteilt wurde.“ Diese Gründe müssen sorgfältig und gewissen­haft belegt werden und mit den Rechten des geflüchteten Menschen abgewogen werden (vgl. UNHCR-Leit­linien zur Aus­lieferung und zum Inter­nationalen Flücht­lings­schutz).

Sogenannte „diplomatische Zusicherungen“ eines Herkunfts- oder Dritt­staats, die Menschen­rechte der betroffenen Person zu achten, werden in diesem Zusammen­hang als Grund­lage für eine Aus­lieferung von inter­nationalen Menschen­rechts­orga­nisationen sehr kritisch bewertet. So mahnt zum Beispiel Human Rights Watch, dass es keine Durch­setzungs­mechanismen für solche „Versprechen“ gibt. Somit setzen die aus­weisenden Ländern die Ausge­lieferten bewusst der Gefahr aus, Opfer von Menschen­rechts­verletzungen zu werden. Im Umgang mit Personen unter Terroris­mus-Verdacht wurden Fälle dokumentiert, in denen Menschen trotz der desaströsen Menschen­rechts­situation in ihrem Ursprungs­land den jeweiligen Behörden ausgeliefert wurden. Gerade im Bereich Terrorismus ist es durch hohe Geheim­haltungs­stufen schwierig, die Ein­haltung von Non-Refoulement zu gewähren.

Begriffserklärung: Was unterscheidet einen Flüchtling von einem Asylbewerber?

Migration:

Die Inter­nationale Organisation für Migration (IOM) definiert Migration als die „Bewegung einer Person oder einer Gruppe von Personen, entweder über eine inter­nationale Grenze hinweg oder inner­halb eines Staates. Es ist eine Bevölkerungs­bewegung, die jegliche Art von Bewegung von Menschen, egal welcher Länge, Zusammen­setzung oder Gründe umfasst; sie beinhaltet Migration von Flücht­lingen, Vertriebenen, Wirtschafts­migrierenden und Personen, die aus anderen Gründen abwandern, einschließlich Familien­zusammen­führung." Diese Definition kann positive wie negative Migrations­erfahrungen bein­halten. Des Weiteren benennt die IOM neben der inter­nationalen Dimension von Migration auch die nationale, wenn beispiels­weise aufgrund von Bürger­krieg oder Natur­katastrophen Menschen zu Binnen­flüchtlingen oder -vertriebenen werden (engl. Internally Displaced Persons). Neben Flücht­lingen sind Wander­arbeiterinnen und -arbeiter eine weitere Gruppe, denen ein gesonderter Schutz­status im Menschen­rechts­regime der Vereinten Nationen gewährt wurde. Deren Schutz­rechte sind jedoch nicht annähernd so robust mandatiert wie die von Flücht­lingen.

Flüchtling:

Als ein Teil der weltweiten Migrations­ströme genießen Flücht­linge auf Grund­lage des Inter­nationalen Rechts besonderen Schutz durch die Mitglied­staaten der Vereinten Nationen.
Bisher galt laut Genfer Flüchtlings­konvention von 1951 (Art.1) eine Person nur dann als Flücht­ling, wenn sie sich „aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörig­keit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Über­zeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staats­angehörig­keit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will; oder die sich als staaten­lose infolge solcher Ereignisse außerhalb des Landes befindet, in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufent­halt hatte, und nicht dorthin zurück­kehren kann oder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will“.

In dem Abkommen über die Rechts­stellung der Flüchtlinge von 1951 bezog sich diese Definition zusätz­lich nur auf Personen, „die infolge von Ereignissen, die vor dem 1. Januar 1951 eingetreten sind“ geflohen sind. Diese Ein­schränkung wurde jedoch mit dem New Yorker Protokoll über die Rechts­stellung der Flücht­linge von 1967 aufgehoben. In einem weiteren Schritt haben die Vereinten Nationen auf Drängen des UNHCR auch geschlechts­spezifische Verfolgung als Flucht­motiv anerkannt. Frauen, die vor Diskriminierung und sexueller Gewalt fliehen, haben somit auch die Möglich­keit, als Flüchtlinge anerkannt zu werden (vgl. UNHCR-Richtlinien zum Internationalen Schutz; Positionspapier).

Insgesamt wird hierbei davon ausgegangen, dass Personen, die vor Verfolgung und Diskriminierung fliehen, einen anderen Schutz­status erhalten sollten als Menschen, die auf Grund von Armut, Natur­katastrophen und Konflikten emigrieren. Letztere sind für die Mitglied­staaten demnach bisher weniger schutz­relevant. Dieser Umstand kann aus menschen­recht­licher Perspektive durchaus kritisch bewertet werden. Das UNHCR vertritt dabei im Gegen­satz zu einigen Mitglied­staaten die Position, dass die Tat­sache der Schutz­losigkeit im Heimat­land für eine Aner­kennung als Flüchtling genügen sollte und keine Spezifizierung der Flucht­motive notwendig sei. Flücht­linge sind demnach also auch Migrantinnen und Migranten, denen aber ein anderes Schutz­bedürfnis zugesprochen wird. Flüchtlinge unter­scheiden sich jedoch auch von Asyl­bewerberinnen und -bewerbern.

Asylbewerberinnen und -bewerber:

Dem UNHCR zu Folge sind Asyl­bewerberinnen und -bewerber Personen, die Anspruch darauf erheben, als Flüchtlinge aner­kannt zu werden. Diese Personen machen von ihrem Menschen­recht, Asyl zu suchen, Gebrauch (AEMR; Art. 14) und erbitten Schutz im Gast­land. Diese Ent­scheidung treffen nationale Stellen in den Mitglied­staaten. Sie erkennen das Gesuch an oder lehnen die Anträge ab. An dieser Stelle wird drastisch deutlich, welche Schlüssel­rolle diese jeweiligen nationalen Institutionen einnehmen. Dabei sollte nicht nur Effizienz, sondern vor allem auch die gründliche Prüfung der Anträge und damit der Schutz­bedürftigkeit im Vorder­grund stehen. In diesen Bemühungen unter­stützt auch das UNHCR die Mitglied­staaten der Vereinten Nationen. In Zeiten, in denen durch Konflikte und Verfolgung Massen­bewegungen von Flüchtlingen ent­stehen und damit eine individuelle Bearbeitung der Anträge unmöglich wird, räumt das Inter­nationale Recht auch die Möglich­keit ein, ganze Gruppen von Menschen in den Gast­ländern unter Schutz zu stellen. Diese werden dann als prima-facie Flücht­linge anerkannt. In Deutsch­land erhalten diese Personen subsidiären Schutz, dieser gilt nur über einen begrenzten Zeit­raum hinweg und wird gewährt obwohl die geflüchtete Person nach Genfer Flüchtlings­konvention nicht als Flüchtling aner­kannt wurde.

Binnenvertriebene:

Binnenvertriebene (engl. Internally Displaced Persons, IDPs) sind ebenso Migrantinnen und Migranten, fallen aber gemäß dem Abkommen über die Rechts­stellung der Flüchtlinge nicht unter die Kategorie Flüchtling. Voraus­setzung hierfür wäre, das diese Personen auf der Flucht eine inter­national anerkannte Grenze überschreiten (siehe oben). Binnen­vertriebene sind Personen, die zum Beispiel aufgrund von Konflikten, Menschen­rechts­verletzungen oder Natur­katastrophen inner­halb des eigenen Heimat­landes fliehen mussten. Für ihren Schutz sind die jeweiligen Mitglied­staaten selbst verantwort­lich. Sie erhalten auf Anfrage jedoch auch Unter­stützung durch das UNHCR. Die Vereinten Nationen haben 2004 zum Schutz dieser Gruppe die recht­lich nicht bindenden Leit­prinzipien zum Umgang mit Binnen­vertriebenen heraus­gegeben (engl. The Guiding Principles on Internal Displacement). Die Empfehlungen sollen die Mitglied­staaten ermahnen, den Schutz von Binnen­vertriebenen zu gewähr­leisten.