Nationale Stelle zur Verhütung von Folter in Deutschland

Umsetzung der Verpflichtungen des Zusatzprotokolls OPCAT

Zwei Quadrate überlappen einander. Das eine ist grau das andere rot. Daneben steht ein schriftzug: NAtionale Stelle zur Verhütung von Folter
(c) Nationale Stelle zur Verhütung von Folter

Die Bundesrepublik Deutschland hat das Zusatzprotokoll zu dem Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (OPCAT) am 20. September 2006 unterzeichnet und es im Jahr 2008 in nationales Recht umgesetzt. In Konsequenz daraus wurde die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter als unabhängige nationale Einrichtung zur Prävention von Folter und Misshandlung in Deutschland eingerichtet. Um Fällen von Folter vorzubeugen, hat sie die Aufgabe, regelmäßig alle Orte der Freiheitsentziehung zu besuchen und zu überprüfen, auf mögliche Missstände oder Probleme aufmerksam zu machen und Verbesserungsvorschläge zu erarbeiten. Einmal im Jahr berichtet die Nationale Stelle der Bundesregierung, den Landesregierungen, dem Deutschen Bundestag und den Länderparlamenten.
Aufgrund der föderalen Strukturen des politischen Systems der Bundesrepublik ist die Nationale Stelle in die Bundesstelle und die Länderkommission unterteilt. Eine gemeinsame Geschäftsstelle hat ihren Sitz in Wiesbaden. Die Bundesstelle wurde per Organisationserlass des Bundesministeriums der Justiz vom 20. November 2008 geschaffen. Die Länderkommission wurde durch einen Staatsvertrag, der zwischen allen Bundesländern am 25. Juni 2009 geschlossen wurde, eingerichtet. Dieser trat am 1. September 2010 in Kraft.

Der Zuständigkeitsbereich der  Bundesstelle umfasst alle Einrichtungen des Bundes, also die Hafteinrichtungen bei der Bundespolizei, dem Zoll und sogar der Bundeswehr. Daneben ist sie für Transitzonen internationaler Flughäfen aber auch für die Begleitung von Rückführungsflügen zuständig.
Die Länderkommission ist entsprechend für die Kontrolle der Einrichtungen der Länder verantwortlich: Justizvollzugsanstalten, Jugendstrafanstalten, Polizeidienststellen, Abschiebungshaftanstalten. Aber auch andere geschlossene Einrichtungen wie Psychiatrien, geschlossene Einrichtungen der Kinder-und Jugendhilfe und Alten- und Pflegeheime sollen per Mandat von der Nationalen Stelle kontrolliert werden.

Bedeutung der Nationalen Stelle zur Verhütung von Folter

Eine gut ausgestattete Einrichtung, die ihr Mandat voll umfänglich ausführen kann, ist keinesfalls nur in Staaten notwendig, in denen Folter ein gravierendes Problem darstellt. Es handelt sich schließlich um einen Präventionsmechanismus der die Funktion hat, Verstößen gegen die Antifolterkonvention langfristig vorzubeugen. Zu diesem Zweck müssen vorsorglich und mit ausreichender Regelmäßigkeit die Bedingungen in Gefängnissen und anderen Einrichtungen kontrolliert werden. Zudem umfasst das Mandat auch die Vorbeugung von grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung, die auch in deutschen Einrichtungen immer wieder festgestellt wurden. Vorwürfe der rassistischen Misshandlung zweier Flüchtlinge durch einen Bundespolizisten in einer Polizeistation in Hannover, wie sie im Mai 2015 bekannt wurden, zeigen zudem, dass auch in Deutschland Folterprävention dringend notwendig ist.

Defizite an der Umsetzung des Zusatzprotokolls in Deutschland

Die gemeinsame Verpflichtung von Bund und Ländern, die sich aus dem Zusatzprotokoll OPCAT ergeben, sind derzeit nicht vollständig umgesetzt und die Nationale Stelle verfehlt in der derzeitigen Ausgestaltung in mehreren Punkten dessen Vorgaben.  Dies wurde auch bei der letzten Überprüfung durch den Ausschuss gegen Folter festgestellt und in den abschließenden Bemerkungen angemahnt.

Hauptkritikpunkte beziehen sich auf drei Punkte. Die Nationale Stelle ist nicht ausreichend finanziert, das Ernennungsverfahren der Mitglieder der Stelle entspricht nicht den Pariser Prinzipien und die Zusammensetzung der Experten ins nicht ausgewogen genug, um dem Mandat der Nationalen Stelle gerecht werden zu können.

  1. Unterfinanzierung der Nationalen Stelle zur Verhütung von Folter
    Mit einem jährlichen Budget von 540 000 Euro hat die Nationale Stelle nur einen Bruchteil der Mittel zur Verfügung, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt. Nur acht ehrenamtliche Mitglieder der Länderkommission sind dafür zuständig, in insgesamt knapp 13.000 Einrichtungen regelmäßige Besuche durchzuführen. Zieht man davon Alten- und Pflegeheime ab, die zwar per Mandat kontrolliert werden müssten,  die mangels entsprechender Expertise in der Länderkommission aber gar nicht besucht werden, bleiben immer noch 2000 Einrichtungen, die von vier Experten überprüft werden müssen.
  2. Ernennungsverfahren
    Laut Artikel 18 Absatz 4 des Zusatzprotokolls sollen die Nationalen Präventionsmechanismen nach den Pariser Prinzipien zur Stellung nationaler Menschenrechtsinstitutionen errichtet eingerichtet werden. Diese sehen vor, dass die Besetzung einer solchen Einrichtung in einem partizipativen Verfahren bestimmt werden soll. Dabei sollen u.a. die Zivilgesellschaft, das Parlament und die Wissenschaft beteiligt werden. Ministerien haben dabei – wenn überhaupt – nur eine beratende Funktion. Die Besetzung der Nationalen Stelle in Deutschland erfolgt jedoch allein durch die Exekutive. Der Bundesbeauftragte wird laut Organisationserlass vom Bundesjustizministerium ernannt, die Länderkommission wird von der Justizministerkonferenz ernannt.
  3. Fehlende ausgewogene Besetzung                                                                                                                                                           Dies hat gravierende Mängel in der Zusammensetzung der Expertise und der Ausgewogenheit der Mitglieder innerhalb der Nationalen Stelle zur Folge: Entsprechend Artikel 18 Absatz 2 sieht das Zusatzprotokoll vor, dass die Mitglieder der Nationalen Präventionsstelle über die notwendigen Fähigkeiten und Fachkenntnisse verfügen. Notwendig ist daher eine interdisziplinäre Besetzung, die medizinische, psychologische und pädagogische Fachkenntnisse umfasst. Dies ist insbesondere dafür wichtig, um dem Mandat bezüglich der Besuche und der Kontrolle von Einrichtungen besonders Schutzbedürftiger Gruppen in Alten- und Pflegeheimen, allen Einrichtungen für Kinder und Jugendliche sowie den Psychiatrien, gerecht werden zu können. Dies ist derzeit jedoch nicht gewährleistet. In Artikel 18 Absatz 2 des Zusatzprotokolls ist ebenfalls vorgesehen, dass bei der Besetzung des Nationalen Präventionsmechanismus auf eine ausgewogene Beteiligung der Geschlechter und eine angemessene Vertretung ethnischer Gruppen und Minderheiten zu achten ist. Auch hier sind Verbesserungen nötig.

Weitere Probleme:

Darüber hinaus mahnte der Ausschuss gegen Folter an, dass die Nationale Stelle ihre Besuche in einigen Einrichtungen ankündigen musste, um Einlass zu erhalten. Die Nationale Stelle gibt auf ihrer Webseite darüber hinaus an, in der Regel alle Besuche kurzfristig angekündigt zu haben.